Суб'єкти РФ: конституційна характеристика, типологія і основи організації
Введення
1. Конституційна характеристика суб'єктів РФ.
2. Типологія і конституційні основи організації суб'єктів РФ.
3. Еволюція правового статусу краю, області як суб'єкта РФ.
Висновок
Введення
Проблеми федеративного устрою Російської держави займають одне з центральних місць у новій Конституції Російської Федерації. Це зумовлено необхідністю, з одного боку, зміцнення територіальної цілісності і єдності Росії як багатонаціональної держави, вирішального завдання усунення дезінтеграційних процесів і стабілізації своєї внутрішньої структури, з іншого - реального забезпечення самовизначення народів як носіїв і джерел влади стосовно до всіх суб'єктів Федерації при збереженні різноманіття об'єднуються кожним з них етнічних, релігійних і мовних співтовариств.
Незважаючи на факт прийняття нової Конституції Російської Федерації, на той факт, що в ній закріплені принципово нові, незнайомі попереднім Конституціями положення про федеративний устрій, це далеко не все, що необхідно зробити на шляху будівництва справді федеративної держави. Ще не склалися традиції відносини центру і регіонів на тому рівні, на якому в конструктивному ключі вирішувалися б як проблеми федерального центру, так і регіонів. Спільна діяльність регіонів та центру на сьогоднішній день поки ще не до кінця звільнилася від ідеологічних пут радянської державності. У своїй діяльності як регіональні, так і федеральні органи державної влади керуються часом не законодавчими нормами, а якійсь «доцільністю», «корисністю», що суперечить закону. Таким чином, слід констатувати, що на шляху побудови гармонійних взаємин між центром і регіонами обом сторонам доведеться вирішити ряд непростих завдань. І однією з таких завдань є більш чітке визначення меж компетенції обох сторін, уточнення і коректування правового статусу.
1. Конституційна характеристика суб'єктів РФ
Російська Федерація - держава з унікальною державною структурою. У складі суб'єктів Російської Федерації в даний час налічується 89 суб'єктів: 21 республіка, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область і 10 автономних округів. У них проживає понад 140 націй і народів, історично об'єдналися на російській землі в багатонаціональний народ Російської Федерації.
У п. 1 ст. 65 Конституції всі суб'єкти Російської Федерації перераховані не випадково. Включення назви кожного суб'єкта Федерації в цю статтю служить меті закріплення суб'єктів у складі Російської Федерації і є правовою підставою для використання його державними органами конституційних прав, таких, наприклад, як право законодавчої ініціативи, право на входження в Раду Федерації двох представників (ст. ст. 95 і 104 КРФ). Слід врахувати, що відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 9 січня 1996 р. № 20 «Про включення нових найменувань суб'єктів Російської Федерації до статті 65 Конституції Російської Федерації» [1], а також у зв'язку зі зміною найменувань Інгушської Республіки і Республіки Північна Осетія відповідно на Республіку Інгушетія і Республіку Північна Осетія - Аланія ці нові найменування включені в ч. 1 ст. 65 Конституції замість колишніх. Трохи пізніше відповідно до аналогічного Указом Президента Російської Федерації від 10 лютого 1996 р. «Про включення нового найменування суб'єкта Російської Федерації до статті 65 Конституції Російської Федерації» [2] і в зв'язку зі зміною найменування Республіки Калмикія - Хальмг Тангч на Республіку Калмикія нове найменування цієї Республіки також було внесено в ч. 1 ст. 65 Конституції Російської Федерації. Тому при перевиданні тексту Конституції Російської Федерації нові найменування суб'єктів повинні бути внесені в текст Конституції.
У порівнянні з 1978 р. - роком прийняття передостанній і четвертою за рахунком Конституції Російської Федерації - кількість суб'єктів Російської Федерації значно зросла. Змінилися найменування і правовий статус суб'єктів Федерації. У число суб'єктів Російської Федерації увійшли 49 областей та 6 країв, а також 2 міста федерального значення. Статус республік, крім 16 колишніх автономних республік, придбали також 4 автономні області - Адигейська, Карачаєво-Черкеська, Гірничо-Алтайська і Хакаська, а з автономних областей залишилася тільки одна - Єврейська. У 1992 р. Чечено-Інгушська Республіка була розділена на Чеченську Республіку та Інгушську Республіку.
Суб'єкти Російської Федерації розрізняються між собою по величині території, чисельності та щільності населення, його національним складом. Так, при наявності таких порівняно невеликих по території суб'єктів, як Калінінградська область (15,1 тис. км і Республіка Адигея (7,6 тис. км, є й такі значні за розміром території суб'єкти, як Республіка Саха (Якутія), що займає 3102 тис. км і Красноярський край, територія якого - 2401 тис. км. Такі суб'єкти по своїй території перевершують багато іноземних держави. Наприклад, Республіка Саха (Якутія) майже дорівнює Індії та в 2 рази більше Індонезії; Республіка Комі (415,9 тис. км) більше разом узятих Великобританії, Греції та Бельгії [3].
Найбільші за чисельністю населення суб'єкти Російської Федерації - міста федерального значення Москва (більше 9 млн. осіб) і Санкт-Петербург (більше 5 млн. чоловік), а також Московська область (майже 7 млн. чоловік) і Краснодарський край (більше 5 млн . чоловік) - входять до складу Російської Федерації поряд з такими відносно нечисленними суб'єктами, як Республіка Тива - всього 307 тис. чоловік, Республіка Калмикія - 328 тис. осіб, Камчатська область - 473 тис. чоловік.
Суб'єкти Російської Федерації розрізняються і по ряду інших ознак - рівня розвитку економіки в цілому, наявності і розвитку окремих галузей промисловості і сільського господарства, історичним традиціям, національній культурі всього або частини населення. Проте, як випливає з Конституції, ці та інші особливості не впливають на конституційно-правовий статус суб'єкта Російської Федерації.
Як відомо, чинна Конституція закріпила перетворення Росії в справжнє федеративну державу, проголосивши рівноправність суб'єктів як між собою, так і у відносинах з федеральною владою. Конституція зберегла ті найменування суб'єктів, які вони дали самі собі. У ст. 137 Конституції Російської Федерації передбачено, що при зміні суб'єктом Федерації свого найменування «... нове найменування ... підлягає включенню до статті 65 Конституції Російської Федерації ». Це говорить про те, що питання про найменування суб'єкта відноситься до компетенції самого суб'єкта (що випливає також з положень ст. 71,72,73). Внесення нової найменування в Конституцію Російської Федерації відбувається вже автоматично на підставі указу Президента Російської Федерації. На це вказує Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 28 листопада 1995 р у справі про тлумачення ч. 2 ст. 137 Конституції Російської Федерації [4]. Саме так були внесені зміни в ст. 65 КРФ наведеними вище Указом Президента Російської Федерації від 9 січня 1996
Сказане не відноситься до змін найменувань суб'єктів пов'язаних із зміною їх статусу (наприклад, при заміні назву «край» або «область» назвою «республіка»). Ці питання вирішуються вже на підставі ч. 2 ст. 65 КРФ. У ній встановлюється можливість прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нових суб'єктів. При цьому можуть бути різні варіанти зміни числа суб'єктів Російської Федерації: шляхом злиття двох або більше суб'єктів і утворення на їх основі нового суб'єкта або розпаду наявного суб'єкта на дві або більше частини кожна, з яких виявила бажання стати окремим суб'єктом Російської Федерації, крім того, можливо входження до складу Російської Федерації новій території на правах самостійного суб'єкта.
Передбачається, що подібні проблеми можуть вирішуватися в порядку, встановленому федеральним конституційним законом. Він підлягає розробці і прийняттю відповідно до Конституції. Видається, що в законі буде розроблена процедура прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта, в ньому слід також встановити гарантії добровільності входження в Російську Федерацію нових суб'єктів, дотримання міжнародно-правового принципу самовизначення народів.
Відповідно до ст. 66 Конституції РФ основні положення, що стосуються статусу, тобто правового становища суб'єкта Російської Федерації, визначаються Конституцією Російської Федерації. Поряд з цим неї суб'єкти Російської Федерації мають елементами установчої влади. Це означає, що кожен суб'єкт Федерації має право вирішувати питання своєї внутрішньої організації і з цією метою приймати нормативні акти, що регламентують його статус, статус республіки визначається не тільки Конституцією РФ, але і конституцією самої республіки. Аналогічно визначається і статус інших суб'єктів Федерації - країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - з тією лише різницею, що поряд з Конституцією РФ він визначається статутом відповідного суб'єкта, що приймається його законодавчим (представницьким) органом (наприклад, Статут ( основою закон) Самарської області, прийнятий Самарської Губернської Думою Рішенням № 142 від 21 грудня 1995 року; Статут (основою закон) Краснодарського краю, прийнятий Законодавчими Зборами Краснодарського краю 4 липня 1997 року). При цьому слід зазначити, що підготовка і прийняття таких статутів - нове явище в конституційному розвитку, федеративний устрій і розвитку державності РФ.
Таким чином, і устави, і конституції суб'єктів мають одне те ж призначення. Роль статуту аналогічна ролі конституції в республіці - і той і інший регулюють подібні види правовідносин.
При цьому обидва документи підлягають однаковою державно-правового захисту, виходячи з рівноправності суб'єктів у їх взаєминах з федеральними органами державної влади.
Зі змісту ст. 66 Конституції РФ випливає, що суб'єкт Російської Федерації не може в односторонньому порядку змінити статус. Конституції республік і статути інших суб'єктів, будучи частиною правової системи Російської Федерації, не можуть суперечити її Конституції, якою відведено чільне місце у визначенні статусу суб'єктів. Разом з тим у своїх основних законах (конституціях і статутах) суб'єкти Федерації, природно, можуть і повинні враховувати наявні в них особливості, в числі яких специфічні особливості їх території і проживає на них населення, у тому числі особливості його національного складу.
Грунтуючись на вже згаданому способі визначення статусу суб'єкта Російської Федерації, Конституція передбачила можливість регламентації статусу автономної області і автономних округів також і шляхом прийняття відповідного федерального закону про автономної області, автономному окрузі (п. 3 ст. 66 Конституції). Такі закони можуть бути прийняті відносно кожного з цих суб'єктів за поданням їх законодавчих і виконавчих органів. Разом з тим можливе прийняття та єдиного федерального закону про автономних округах.
Автономна область перебуває у складі Російської Федерації. З 10 автономних округів 9 в даний час входять до складу країв і областей. Безпосередньо до складу Російської Федерації зараз входить лише Чукотський автономний округ, який вийшов зі складу Магаданської області відповідно до Закону Російської Федерації від 17 червня 1992 р. «Про безпосередньому входженні Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації» [5].
Взаємовідносини між краями, областями і автономними округами будуються на основі співробітництва і можуть регулюватися статутами відповідних суб'єктів і договорами між органами державної влади автономного округу та органами державної влади краю чи області. Названі договори поряд з іншими питаннями можуть закріплювати делегування частини повноважень органів державної влади автономних округів органам державної влади краю, області. Крім того, взаємини між краями, областями і автономними округами, згідно з Конституцією, можуть регулюватися також і відповідним федеральним законом. Поки такий закон не прийнятий. Однак необхідність його прийняття не викликає сумнівів, враховуючи особливості характеру взаємовідносин цих суб'єктів. У числі найважливіших питань, що потребують урегулювання в цьому законі, принципи розмежування об'єктів власності, що знаходяться на території цих суб'єктів, і повноважень з управління ними; порядок вирішення спорів та захисту інтересів кожного з цих видів суб'єктів Російської Федерації. У предмет регулювання цього закону повинно увійти також визначення основних вимог до договорів між органами державної влади автономного округу і, відповідно, краю, області, порядку їх укладення, реєстрації та розірвання.
Конституція Російської Федерації у ч. 5 ст. 66 закріплює можливість зміни статусу суб'єкта Російської Федерації за взаємною згодою Російської Федерації і його суб'єкта.
Перетворення конституційно-правового статусу суб'єкта, наприклад області в республіку або, навпаки, в принципі може призвести і до його перейменування. Але зміна статусу суб'єкта Федерації, мабуть, можливо і в рамках одного найменування суб'єкта, наприклад при виході автономного округу зі складу краю чи області [6]. Регулювання зміни статусу суб'єкта Російської Федерації Повинно здійснюватися на основі федерального конституційного закону. Прийняття його передбачається Конституцією Російської Федерації. У цьому акті, вважаємо, слід сформулювати підстави для постановки питання про зміну суб'єктом Федерації свого статусу і процедуру розгляду відповідних питань. У ньому повинні передбачатися: обов'язкове попереднє рішення даного питання суб'єктом Федерації; можливість проведення регіонального консультативного референдуму, порядок розгляду у федеральному парламенті; способи вирішення розбіжностей і порядок оскарження до Конституційного Суду РФ у разі відмови в позитивному вирішенні питання.
2. ТИПОЛОГІЯ І КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ СУБ'ЄКТІВ
РФ Проблеми федеративного устрою Російської держави займають одне з центральних місць у новій Конституції Російської Федерації. Це зумовлено необхідністю, з одного боку, зміцнення територіальної цілісності і єдності Росії як багатонаціональної держави, вирішального завдання усунення дезінтеграційних процесів і стабілізації своєї внутрішньої структури, з іншого - реального забезпечення самовизначення народів як носіїв і джерел влади стосовно до всіх суб'єктів Федерації при збереженні різноманіття об'єднуються кожним з них етнічних, релігійних і мовних співтовариств.
Нова конституційна матерія дає всі необхідні передумови для правового вирішення питань, пов'язаних з національно-територіальними формами побудови російської державності. У Конституції РФ закладені основні принципи, що гарантують суверенітет держави і непорушність її кордонів, єдність основ конституційного ладу в кожному регіоні, відкритий режим внутрішніх кордонів в Російській Федерації як розмежувальних адміністративних, а не державних чи економічних ліній між територіями, верховенство федерального законодавства, неправомірність односторонніх дій щодо зміни статусу суб'єктів федерації тощо. [7] Реалізація названих принципів здійснюється в процесі забезпечення дії найважливіших конституційних інститутів, які отримали нове втілення і відобразили зміст основних засад національно і адміністративно-територіальних форм демократії, притаманних державного устрою Росії.
Перший з названих інститутів характеризує процес вищого правового закріплення устрою Росії на федеративних засадах, зведення федералізму на рівень конституційного принципу її ладу. Далеко не нове питання про федеративної організації Російської держави нині отримує своє сучасне звучання, маючи на увазі позицію подолання певних тенденцій до ослаблення федеративних зв'язків та встановлення адекватних форм її пристрою у зв'язку з кризою вижившого себе унітаризму.
Правда, конституційне закріплення федеративного становища Росії часом вимагає додаткового тлумачення внаслідок недостатності юридичної повноти та якості окремих статей нової Конституції (що було визнано і в президентському Посланні Федеральним Зборам). Перш за все при всьому значенні принципу федералізму як основи конституційного ладу Російської федерації (ст. 5 Конституції) викликає сумнів неадекватність правового змісту даної норми самому характеру основ конституційного ладу і приміщення її в офіційному (остаточному) варіанті в гол. 1 Конституції. Так, у зміст ст. 5 включені: повний перелік видів суб'єктів Російської Федерації з зазначенням найважливіших критеріїв їх правосуб'єктності; конкретизація основ державного устрою Російської Федерації (практично цілісне закріплення се федеративного статусу); характер взаємин федеральної влади з усіма суб'єктами федеративної Росії. Крім констатації невідповідності настільки докладного відображення в даній нормі проблем федералізму самого поняття основ конституційного ладу слід вказати і на дублювання її вмісту в гол. III Конституції про федеративний устрій Росії.
Необхідно відзначити також, що при погодженні остаточного варіанту проекту Конституції висувалися обгрунтовані пропозиції щодо приведення ст. 5 в відповідність з характером основ конституційного ладу. На засіданнях Комісії з доопрацювання проекту та громадської палати Конституційної наради пропонувалося обмежити текст цієї статті вказівкою на рівноправність суб'єктів федерації [8], з тим, щоб інші її частини перенести в гол. III Конституції. На жаль, остаточний варіант статті зберіг розширювальне уявлення про дану конституційній основі Російської федерації.
Друге принципове положення, втілене в новій Конституції, стосується закріплення самого поняття суб'єкта федерації. Якщо раніше розкриття цього поняття обмежувалося доктринальним тлумаченням [9], оскільки в попередніх конституціях говорилося тільки про входження відповідних держав і державних утворень до складу РРФСР, то тепер для їх характеристики використовується загальний термін «суб'єкти Російської федерації» [10].
У Конституції не тільки закріплюється система всіх видів суб'єктів федерації (ст. 5), але і наводиться конкретний перелік суб'єктів (у кількості 89), що перебувають у складі Росії (ст. 65). Незважаючи на єдність підстави входження в Російську федерацію (всі вони «знаходяться» в її складі, а не «утворюють» саму федерацію), Конституція передбачає 6 видів суб'єктів, закріплюючи їх з допомогою окремих абзаців (частин) ст. 65: республіка, край, область, місто федерального значення, автономна область, автономний округ. Аналізуючи їх юридичну природу, слід прийти до висновку, що всі вони наділяються Конституцією статусом державних утворень, про що свідчить наявність у них елементів установчої влади, власного законодавства, територіального верховенства, особливого характеру взаємовідносин з федеральною владою. Якщо звичайні адміністративно-територіальні одиниці не володіють правосуб'єктністю саме у складі федерації, то суб'єкти федерації наділяються природою державних утворень. Цікаво відзначити, що теорія вітчизняного федералізму давно сприйняла Еллінекову концепцію стосовно РРФСР: федеративний характер зв'язків усередині держави обумовлює державну природу його суб'єктів, але виключає суверенітет держав - суб'єктів федерації, наділяючи їх рисами автономних одиниць [11]. Звичайно, чинна Конституція РФ виходить з нових умов здійснення федералізму в Росії, але певною мірою названа особливість характеризує і тепер правосуб'єктність державних утворень в її складі.
Разом з тим всі види суб'єктів федерації можуть бути інтегровані в більш загальні групи і скласти 3 типи суб'єктів. Подібна типологія заснована, з одного боку, на різному обсязі повноважень відповідних суб'єктів (одні з них наділяються повноваженнями держави як такої, решта - державного утворення), з іншого - на введенні нових, територіальних форм державності поряд з раніше існували національними.
Поєднання зазначених підстав дозволяє до національно-державному типу віднести республіки в складі РФ (держави у власному розумінні) та обидва види автономних одиниць - автономну область і автономний округ (національно-державні освіти), до територіально-державному типу - краю, області, міста федерального значення. Таким чином, республіки, форми адміністративно-політичної автономії і регіональні державні утворення складають окремі типи суб'єктів Російської Федерації.
Саме надання державного характеру всіх вказаних типів дозволяє зробити крок до уніфікації статусу суб'єкта федерації, що, в свою чергу, служить подолання несиметричності самої федерації.
Зрозуміло, асиметрія в побудові і статус суб'єктів не служить якимось показником «неякісності» або ущербності Російської Федерації через дуже серйозною специфіки її державного устрою. Однак при інших рівних умовах конституційні можливості вирівнювання державного рівня суб'єктів (при збереженні всіх інших особливостей) не повинні бути втрачені під час еволюційного процесу розвитку. Кваліфікація всіх суб'єктів як державних утворень дозволяє, з одного боку, усунути несправедливі градації в розподілі національних суб'єктів на нерівноправні розряди, з іншого - прирівняти до них колишні адміністративно-територіальні одиниці: краї і області, багато з яких є більшими величинами, ніж республіки і автономії [12]. Мабуть, саме такі міркування стоять за формулюваннями чинної Конституції про рівноправність суб'єктів федерації.
Разом з тим офіційне визнання рівноправності не супроводжується поки ще достатніми теоретичними опрацювання статусу суб'єктів Російської Федерації в їхньому новому конституційному якості. Перш за все само по собі закріплення рівноправності суб'єктів ще не робить Росію повністю симетричною федерацією. Так, розкид між суб'єктами з базових параметрах - економічним потенціалом, природоресурсного забезпеченості, демографічним, соціальним та іншим критеріям досить значний, і часто це не та користь суб'єктів, що володіють більш високим юридичним статусом (достатньо порівняти, наприклад, потенціал сусідніх суб'єктів: Ростовської області і Республіки Калмикія). Але проведене політичне рівноправ'я суб'єктів такої відмінності не враховує, більше того, воно може дати початок досить різнорідним тенденціям в еволюції державного устрою Росії. Тому установа рівноправного статусу суб'єктів в однаковій мірі може забезпечити розвиток зв'язків між ними або шляхом унітарізаціі держави, якщо в основу буде покладено тільки територіальний принцип побудови його суб'єктів (скажімо, «зведення» республік до рівня чисто територіальних утворень типу області), або шляхом конфедералізаціі при підвищенні статусу всіх суб'єктів до «вищої планки» прав у складі федерації - статусу республіки.
Щоправда, як уже зазначалося, нова Конституція не проголошує, так би мовити, «плоскої» федерації з одновимірними суб'єктами (типу земель), зберігаючи різний їх статус. Причому в Конституції закладені певні гарантії проти як сепаратизму, так і надмірної централізації, що дозволяє враховувати збереження відмінностей у статусі суб'єктів федерації з одночасним зближенням політичних прав суб'єктів. Це, звичайно, не може означати, що, як іноді стверджувалося, вирівнювання статусу країв і областей по відношенню до республік - односторонній процес, оскільки останні «при цьому ніяк не знижують свого статусу» [13]. Дане положення, висловлене ще на основі проекту Конституції, не тільки внутрішньо суперечливе, але не враховує тієї обставини, що нова Конституція «знизила» статус республік у складі РФ, не закріпивши за ними якостей суверенної держави.
Відмова від конституційного закріплення суверенітету республік становить одну з важливих гарантій державної цілісності Росії, тому що він абсолютно природно пов'язане тим, що не передбачає і права виходу республік (як і інших суб'єктів) зі складу Російської Федерації. Подібна юридична нерозривність є головна риса федерації в її класичному вигляді, що припускає конституційну, а не договірну основу її утворення. Але, в свою чергу, правосуб'єктність членів такої федерації не може претендувати на всю сукупність інститутів класичного держави. Звідси випливає несуверенних суб'єктів федерації, що відповідає теорії Г. Еллінека і відповідає світовій практиці федералізму.
Іноді стосовно до вітчизняного досвіду (Союзу РСР і Російської Федерації) вважається можливим відтворення зазначених інститутів держави в повному обсязі (в тому числі її суверенітету в складі федерації) на основі договору [14]. Причому не тільки СРСР (договірна федерація), але і Росія як федерація конституційна повинні по цій концепції забезпечувати поєднання суверенітетів федерації та її суб'єктів на рівні як державних, так і навіть адміністративно-територіальних утворень. І хоча зізнається, що не може бути «одно-масштабної» (за обсягом та змістом) реалізації загальнодержавного (федерального) суверенітету та суверенітету суб'єктів федерації, останній не є якоюсь «другосортною» категорією, але виступає навіть джерелом суверенітету федеративної держави [15].
Подібний підхід з більшою чи меншою мірою достовірності міг бути застосований для пояснення реалізації суверенітету союзних республік у складі СРСР, 110 не відповідає новій формулі устрою Росії як конституційної федерації. Договір в ній може використовуватися лише як додаткова підстава розподілу (перерозподілу) предметів ведення і повноважень, але аж ніяк не як головна підстава її державного устрою, тобто об'єднання суверенних суб'єктів у пронос держава, у федерацію. Справедливо відмічено, що, крім політичних амбіцій, які змушують будь-що-будь боротися за суверенізацію будь-який, навіть малої, території, є цілком об'єктивні обставини та умови, які служать показником заможності території в ранзі суверенної республіки чи іншої державної форми в складі Росії [ 16]. Саме негативний характер таких показників, які свідчать про нежиттєздатність «карликових» утворень, дозволяє в принципі відмовитися від ідеї суверенної держави в складі іншої суверенної держави, як це і прийнято у світі.
Не можна не відзначити, що з порядку здійснення даного принципу явно «випадають» дії деяких суб'єктів Російської Федерації (Чеченської Республіки, Татарстану), що прагнуть до утвердження свого суверенного статусу як на договірній, так і на фактичній, позадоговірні (відмова від підписання Федеративного договору) основах . Відсутність концепції державної політики Росії щодо врегулювання конституційних міжнаціональних конфліктів спонукало, наприклад, федеральна влада піти на укладення двостороннього договору Російської Федерації зі своїм суб'єктом - Республікою Татарстан про розмежування предметів ведення і взаємній делегуванні повноважень. Сам по собі правомірний акт за своїм змістом створив чітко видимий прецедент порушення компромісу Росії з усіма суб'єктами федерації, досягнутого в силу федеративного договору, і відновлення суверенної атрибутики одного з таких суб'єктів. При цьому ряд положень договору: про участь республіки в міжнародних відносинах, самостійності зовнішньоекономічної діяльності, створення свого Національного банку, вирішенні питань республіканського громадянства, права оскарження законів Російської Федерації та ін, - прямо порушує російську Конституцію, або не відповідає її положенням. Уже при підписанні такого договору виявився його колізійних характер щодо федеральної Конституції і стала очевидною необхідність застосування саме її (а не цього договору) нормативних установок в силу дії ч. IV п. 1 розд. II про прикінцевих та перехідних положеннях Конституції РФ. Це відповідало б принципу її прямої дії і верховенства на всій території Росії (ст. 4,15). Подібний договір укладено і з Башкортостаном.
З питанням про державний характер суб'єктів пов'язана важлива конституційна проблема співвідношення в федеративний устрій Росії національної і територіальної моментів. Враховуючи досвід існування і розпаду загальносоюзного федерації, побудованої за національним принципом, слід визнати неспроможність настільки обмеженого розуміння її установи, що призвів до одержавлення національної (етнічної) структури населення, тобто поділу людей на національні спільності з «присвоєнням» деяким з них статусу відповідних державно-правових форм організації. Як уже зазначалося, в умовах Російської Федерації право на самовизначення має бути «відокремлене» від національного його носія і переорієнтовано на рівноправність і самовизначення народів у складі Росії, що рівносильно відмові від національної (етнічної) державності як єдиної основи федерального устрою. Зважаючи закріплення в Конституції пріоритету прав людини перед правами будь-якої спільності такою основою стає саме принцип безумовного дотримання прав людини безвідносно до його національної приналежності, але у зв'язку з проживанням на відповідній території, що й висуває право кожного народу (як територіальної спільності всіх громадян) на самовизначення по главу кута побудови федеративної держави [17].
Відомо, що практично всі стійкі федерації в світі базуються на територіальному принципі, чим забезпечується їх стабільність, що випливає з визнання, так би мовити, «територіального кореня» [18] в якості найважливішого моменту федеративної організації держави. Справедливості заради треба відзначити, що ця обставина неодноразово визнавалося марксизмом, і тільки догматичний підхід до його вивчення не дозволяв вийти за рамки традиційного уявлення, згідно з яким саме національне питання розглядалося як особливих, виняткових умов федеративної організації. Між тим визнання федерації «необхідністю», «неминучістю» класиками марксизму в більшості випадків пов'язувалося або з гігантськими масштабами території (Сполучених Штатів), або з територіальним об'єднанням країни (Швейцарії), або з вигодами збереження територіальної єдності при неможливості запобігти відділення (Ірландії від Англії ) і т.д. [19] Та й процес утворення Радянського союзної держави здійснювався в умовах незвичайної об'ємності його території, що вимагало максимального врахування специфічних особливостей окремих її частин і втілилося в силу вичерпаності унітарно-централістського форми у вигляді федеративного зв'язку територіальних суб'єктів (республік і областей). Але потім можливості, закладені в безпосередньому впливі територіального фактора на федерацію, стали все більше виявлятися через національні моменти, а в подальшому і взагалі перестали враховуватися [20].
Відновлення значення територіальних форм державності і світлі чинної Конституції РФ передбачає нову концептуальну основу визначення суб'єктного складу Росії. Це найтіснішим чином пов'язано з положенням російського народу як нації в Російській державі. Колишній принцип побудови РРФСР як федерації, заснованої на автономії її суб'єктів, не забезпечував власної державно-правової форми організації російської нації в Російській Федерації.
Уявлення про те, що остання і є спеціальною формою національної державності для російських [21], в силу чого вони не потребують організації для них будь-якої особливої (наприклад, автономної) одиниці - всього лише міф. Російський народ, що має інтеграційний статус у складі багатонаціональної держави, який грає роль об'єднавчого чинника для державності безлічі народів сам був позбавлений хоча б мінімальний ступінь інституціоналізації на рівні федерального представництва. На місцях же державно-правовими формами його організації були навіть не автономні, а адміністративно-територіальні одиниці (області, краю), що входили до складу Росії практично на унітарних засадах.
Спробу обгрунтувати правосуб'єктність російської нації у складі федерації зробив свого часу А. І. Кім, який висунув концепцію визнання федерації на базі автономії в якості особливої форми союзної держави. У силу цього РРФСР, як і інші союзні республіки з автономними одиницями в своєму складі, є не що інше, як федеративний союз націй, що складають автономні утворення, з основною нацією союзної республіки. Так російська нація, пронізь тане всю територіальну структуру РРФСР і суміжна з усіма національно-державними утвореннями, виступає особливим суб'єктом федерації [22]. Саме даний суб'єкт був визнаний забезпечувати роль федерації на базі автономії в якості спеціальної державно-правової форми допомоги з боку великих і розвинених націй нечисленним націй і народностей.
При всьому позитивному значенні даної концепції в поясненні федеративної природи Росії вона не враховує, по-перше, фактичного нерівноправ'я висунутих суб'єктів, одні з яких організаційно оформлені у вигляді автономних (державних) утворень, інший же представлений лише як соціо-етнічної спільності. І, по-друге, зазначена спільність (сама нація) не в змозі виступати суб'єктом договору про об'єднання або учасником яких-небудь інших (економічних, культурних і т.п.) угод, якщо її державне існування не буде відповідним чином підтверджено, хоча б на рівні мінімальних інститутів представництва.
Нині Конституція РФ намітила основи механізму виявлення та захисту інтересів російського народу як на індивідуальному рівні - забезпечення прав людини на «исконно русской» території, тобто в межах територіальних суб'єктів-держав, так і на груповому рівні позитивного потенціалу кожної територіальної спільності. Останній розкривається у вигляді спеціального представництва російського населення у відповідних державних структурах (наприклад, по два представника в Раді федерації від регіонів поряд з представниками від національно-державних суб'єктів), а також і інших формах: законодавчої ініціативи суб'єктів федерації, субсидіарного характеру їх компетенції як можливості децентралізації повноважень шляхом їх перерозподілу від федерації до суб'єктів і т.д.
Звичайно, ідея російської державності не може бути доведена до абсурду, скажімо, шляхом реалізації російськими права на відділення аж до створення «свого» національної держави. Це було б згубно для федерації, бо в 15 з 21 входять до неї республік росіяни складають переважну або, або саму значну частину населення [23].
Разом з тим унікальність Росії як держави, що об'єднує безліч народів з допомогою і за допомогою російського населення, що становить більше 83% всього населення РФ, але настільки довгий час позбавленого своєї державності, повинна бути відповідним чином скоригована.
Тим часом далеко не завжди державний статус територіальних суб'єктів федерації знаходить розуміння і підтримку. Так, часом стверджується, що, за деякими незначними винятками, до яких відносяться суб'єкти, здатні самостійно здійснювати повноваження щодо фінансування федеральних програм, території навіть у віддаленій перспективі не зможуть задовольняти конституційним критеріям державності і що подібні критерії не існують навіть в принципі [24]. Відповідно нинішні краю та області визнаються в кращому випадку задовольняють ознаками лише територіально-виробничих структур, не адекватних будь-якій формі державності, насамперед тому, що територія державного суб'єкта федерації повинна відповідати комплексу принципів, відповідних цілісного географічному ареалу; сучасні ж територіальні одиниці втратили свою специфічну цілісність ще наприкінці XV ст. і, по суті, не відрізняються один від одного [25].
Неважко помітити, що в даному випадку в основу критеріїв державності кладеться принцип географічного детермінізму, який сам по собі, поза найважливіших соціальних і політичних факторів, навряд чи здатний бути визначальним початком у цьому відношенні. До того ж навряд чи справедливо не бачити при величезному територіальному масштабі Росії різноманітної специфіки вхідних і неї країв і областей, на відміну, скажімо, від німецьких земель, для яких така специфіка зізнається. Ще раніше, коли краю та області розглядалися в якості верхньої ланки адміністративно-територіального поділу, в літературі спеціально підкреслювався комплексний характер організації їх території, який грунтувався на єдності принципів фізико-географічних, природно-, економічних, адміністративно-політичних, етнографічних (щільність і розміщення населення , його національний склад і т.д.) особливостей даних територій. Краї та області у цьому відношенні виступали як юридична відображення економічного районування території республіки при обліку всіх природних і соціальних даних, що дозволяють забезпечити створення територіальних комплексів у межах цілісної одиниці [26]. Звичайно, реалізація цих принципів у колишні часи часто спотворювала необхідну для них цілісність (примусова міграція населення, необгрунтовані економічні заходи тощо), але все ж про повне знищення специфіки територіальних одиниць говорити навряд чи можливо.
В умовах переведення їх у ранг територіальних суб'єктів федерації змінюється регулювання владних відносин в межах країв та областей. Діяльність їх представницьких органів визначається як здійснення державної влади, а обласної, крайової адміністрації - як виконавчої влади, у той час як органи нижчестоящих територіальних ланок виступають як органи місцевого самоврядування. У цьому нині, і полягає основний критерій державності регіональних суб'єктів федерації.
Очевидно, немає підстав для побоювання, що сама по собі «територіальна квазідержавної», як її іноді називають, може стати стимулом розпаду Росії, наполягаючи на впровадженні для себе таких атрибутів, як власна конституція, громадянство, урядові структури і т.д. [27] З позиції Конституції РФ статуси краю, області, з одного боку, і республіки - з іншого співвідносяться як державне утворення і держава. Враховуючи досвід існування в нашій країні таких національно-державних утворень, як адміністративно-політичні форми автономії, можна говорити про стійку тенденцію, згідно якої їх інститути не претендують на статус та повноваження атрибутів держави як такої (якщо відволіктися від деяких амбіційних прагнень до «великої суверенізації »у складі РФ). Так само закріплення в Конституції статусу країв і областей як територіально-державних утворень повинно стати гарантією проти сепаратизму і республіканізаторскіх устремлінь їхнього боку. Зрозуміло, продовження політичних ігор в напрямку досягнення загальної національної та територіальної незалежності може в подальшому призвести до переважання конфедеративних тенденцій і навіть розпаду Російської Федерації, але така можливість не виключається при будь-якому складі її суб'єктів. Перешкодою для цього повинна стати стійка політика економічного, соціального і культурного відродження Росії, розгорнута державна стратегія досягнення міжнаціональної злагоди в масштабах всієї федерації на основі пріоритетних політичних заходів щодо мирного вирішення виникаючих протиріч, але з використанням усіх законних засобів для припинення збройних конфліктів.
Разом з тим взаємини суб'єктів федерації з органами федеральної влади передбачають встановлення конституційних гарантій проти надмірної централізації держави. Поряд із сепаратистськими тенденціями подібні устремління можуть стати згубними для становлення сучасного федеративної держави. Саме тому настільки важливі включення «механізму самонастройки» регіонів як нових соціально-економічних комплексів, створення міжрегіональних структур управління, беруть на себе тягар здійснення функцій, що належали раніше унітарному центру, виявлення та реальне забезпечення умов незалежності регіонального та місцевого рівнів економічного розвитку на основі поділу матеріально -фінансової бази, податкових джерел і т.д. між ними і федеральним рівнем. Комплекс подібних заходів окреслено в посланні Президента федеральному зборам в якості основних принципів і цілей регіональної стратегії і виступає як умова вільного розвитку регіонів у всьому, що не суперечить цим принципам і цілям, а також їх самостійності поза межами компетенції Російської Федерації.
Конституція дає підстави для передачі широкого кола владних повноважень в регіони, однак саме в ній містяться ті межі, які не дозволяють розглядати даний процес як безмежний, загрозливий цілісності федерації (як уже зазначалося, договір з Татарстаном переходить ці межі). Істотне значення в зазначеному плані має досить чітке визначення в Конституції правової системи Російської держави з урахуванням його федеративної структури.
Так, ст. 76 Конституції, що закріплює ієрархію законодавчих актів у федерації, конкретизує принцип верховенства федерального закону стосовно загальної тенденції розширення прав суб'єктів у складі РФ [28]. За ними визнано важливе повноваження на здійснення власного правового регулювання (включаючи законодавчу діяльність) поза межами ведення Російської Федерації і його спільного ведення з суб'єктами федерації. Ще Федеративний договір поставив умовою прийняття федерального закону з питань спільного ведення обов'язковий облік думки суб'єктів РФ, для чого відповідний проект повинен попередньо направлятися їм для обговорення. Крім того, загальне положення про неприпустимість протиріч прийнятих суб'єктами законів та інших правових актів федеральних законів з предметів виняткової чи спільної компетенції федерації поєднується з новим конституційним правилом про юридичну силу нормативних правових актів суб'єктів РФ у випадку, якщо федеральний закон суперечить їм з питань, не віднесених до ведення федерації або спільному її відання з суб'єктами. Якщо до цього додати, що в Конституції не передбачено право федеральних органон на скасування будь-яких актів суб'єктів федерації, вжиті ними з предметів своєї компетенції, то стане ясно, що коло владних законодавчих повноважень суб'єктів достатньою мірою захищений юридичними гарантіями.
Однак законодавчі повноваження суб'єктів федерації аж ніяк не можуть бути розглянуті в плані абсолютного верховенства їх правової діяльності на територіях свого відання. Подібна ситуація, характерна для конфедеративного союзу, взагалі не прийнятна для держави з федеративним устроєм. Тому Конституція Російської Федерації не передбачає як можливості рецепції федеральних законів (хоча б у самому пом'якшеному вигляді), так і їх нуліфікації з боку органів суб'єктів федерації. Конституційний спосіб вирішення правових колізій в РФ не передбачає встановлення будь-яких додаткових умов для введення або відторгнення на території суб'єкта федеральних законів. Вище вже говорилося, що порушенням Конституції РФ є домагання Татарстану на опротестування (різновид нуліфікації) федеральних законів, якщо вони суперечать укладеним між ним і федерацією договором.
Очевидно, що таке домагання не повинно стати правом даного чи будь-якого іншого суб'єкта, що слід було б встановити актом Конституційного Суду РФ, до відання якого якраз і віднесено вирішення справ про відповідність Конституції РФ договорів між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів РФ.
3. ЕВОЛЮЦІЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ КРАЮ, ОБЛАСТІ ЯК СУБ'ЄКТА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
Стрімке сходження краю, області колишніх адміністративно-територіальних одиниць Росії на п'єдестал суб'єкта федерації феномен, який не може не викликати інтересу і потребує наукового осмислення. Навіть поверхневий аналіз потенціалу політичної та економічної ролі даних суб'єктів федерації в загальнодержавному масштабі дає підставу говорити про їх можливості впливати на процеси розвитку державності в Російській Федерації.
Це обумовлено не тільки їх кількісним переважанням в загальній чисельності суб'єктів федерації, не тільки показниками та перспективами соціально-економічного розвитку і тим внеском, який вони вносять у створення національних багатств Росії. Протягом останніх років краю, області поступово завоювали той обсяг влади, який дозволяє їм мати певні важелі політичного тиску і створювати реальну загрозу цілісності держави у разі гострих конфліктів з центром. Це підтвердилося, зокрема, тим, що саме вимоги країв, областей значною мірою визначили температуру конституційних баталій навколо проекту нової Конституції Російської Федерації і зміст конституційної формули федеративного устрою.
Наскільки ж об'єктивно обумовлений той інтенсивний шлях розвитку, який пройшли краю, області в Росії? Яка оцінка їх еволюції і чи можна її розглядати як прогресивне явище? Вселяють чи є перспективи подальшого розвитку країв, областей надію на стабільне й ефективне функціонування Російської держави? Без відповіді на ці питання залишається неясною логіка подальшого розвитку Російської Федерації, а отже, зберігається ефект сліпий поступу реформ російської державності.
Процес еволюції правового статусу краю, області бере свій початок з другої половини 80-х років, коли, як відомо, що накопичилися кризові явища вимагали рішучих реформ щодо демократизації і децентралізації управління. З того моменту до теперішнього часу краю, області пройшли еволюцію, яка охопила, як видається, три етапи.
Перший був пов'язаний з поступовим перетворенням краю, області з адміністративно-територіальної одиниці в територіальне утворення з правами автономії. Він охопив період з другої половини 80-х років до підписання 31 березня 1992 Федеративного договору.
Другий етап, що тривав до прийняття нової Конституції Російської Федерації, завершився придбанням краєм, областю правового статусу державно-територіального утворення з правами суб'єкта Російської Федерації. Третій етап - сучасний період послеконстітуціонного розвитку, де характер еволюції можна лише поки тільки прогнозувати, але очевидно, що варіант розвитку багато в чому зумовлюється політикою центру і тієї розстановкою сил, яка буде складатися в залежності від результатів економічних і соціальних реформ.
Придбання краєм, областю статусу територіального утворення з правами автономії Перетворення краю, області з адміністративно-територіальної одиниці в територіальне утворення з правами автономії стало об'єктивним наслідком політики центральної влади, обраної для виходу з соціального та економічної кризи в середині 80-х років. Її суть полягала в постановці завдань підвищення ролі регіональних влад у вирішенні проблем територіального розвитку через зміну співвідношення галузевих і територіальних почав управління регіонами на користь останніх, у впровадженні в управління економічних методів і форм з долученням до цього місцевої влади [29]. Отримавши нові юридичні можливості і, усвідомлюючи, що реальна влада залежить від фінансових і матеріально-технічних засобів, сконцентрованих на той період в руках міністерств, відомств та їх підприємств, регіони стали активно шукати організаційно-правові форми перерозподілу на їхню користь коштів і майна. Це поступово призвело до усвідомлення необхідності отримання регіонами спеціального статусу, що забезпечує їм економічну владу на підвідомчій території.
В умовах спадщини адміністративно-командної системи управління перший досвід придбання нового статусу не міг не нести на собі печатку минулого. Прагнення поєднання адміністративних методів управління з ідеями лібералізації економіки полягало в спробі впровадження територіального госпрозрахунку. Незважаючи на те, що розроблені в союзних і автономних республіках, краях, областях концепції територіального госпрозрахунку так і не були реалізовані, значення того періоду не можна недооцінювати. У регіонах вперше, здається, була зроблена спроба за допомогою власних правових документів юридично оформити статус, який дає можливість володіти необхідним комплексом прав з управління територією в нових умовах. Концепції територіального госпрозрахунку, розроблені в краях, областях в той період, свідчили про прагнення закріпити широку автономію у вирішенні економічних і соціальних завдань. Це мало на увазі, зокрема, передачу у власність краю, області об'єктів, необхідних для формування господарських комплексів регіону; самостійне визначення плати за природні ресурси і стягування штрафів за забруднення навколишнього середовища, порядку використання природних ресурсів, розташованих на території ведення; встановлення механізму узгодження про регіональну владою господарської діяльності підприємств, організацій вищестоящого підпорядкування: формування різноманітних позабюджетних фондів, що акумулюють вільні грошові кошти в регіоні; отримання права на здійснення зовнішньоекономічної діяльності та освіта валютних фондів.
Ідеї, закріплені в концепціях територіального госпрозрахунку, знайшли своє втілення в іншій, ніж передбачалося, організаційно-правову форму. В ході подальших реформ в якості альтернативи утопічною моделі територіального госпрозрахунку з її адміністративної начинкою деякі регіони стали активно домагатися створення вільних економічних зон (зон вільного підприємництва). У них вони бачили спосіб забезпечення швидкого формування і утвердження ринкових відносин. Створення зон здійснювалося на різних рівнях, але основну частку територіальних анклавів склали саме краю, області [30].
Затверджені Головою Верховної Ради РФ перші положення про вільні економічні зони в конкретному краї, області виконали по суті функції перших офіційних установчих документів, що оформляють статус краю, області в умовах формування ринкових відносин [31]. Аналіз прав, які набували край, район, дає підставу вважати, що по своєму новому статусу вони вже не вписувалися в класичну адміністративно-територіальну одиницю, а тяжіли більшою мірою до територіального утворення з правами автономії. Зокрема, передбачалися права на самостійне, визначення структури влади з управління вільною економічною зоною, введення зональних податків, встановлення орендної плати, експортних квот, а також ряд інших прав, які закладаються раніше в обласних, крайових концепціях територіального госпрозрахунку.
Процес децентралізації управління та розширення прав країв, областей у сфері економіки збіглася з початком формування в СРСР і в Російській федерації інститутів місцевого самоврядування. Обмежене бачення в Законі Союзу РСР про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства від 9 квітня 1990 р. Ролі крайових, обласних органів влади та управління, зводиться головним чином до координації та збалансування ними розвитку територій самоврядування, не відповідало реальним можливостям даних територіальних утворень [32 ].
В умовах настільки динамічного підвищення ролі країв, областей виявилося, мабуть, скрутним відразу визначити їх природу і статус. В результаті 5 березні 1992 р. у Росії був прийнятий не закон про статус краю, області, а Закон про крайовому, обласному Раді народних депутатів і крайової, обласної адміністрації [33]. Не будь підписаний надалі Федеративний договір, можливо, в Російській Федерації склалася б особлива модель крайового, обласного самоврядування, в деякій мірі схожа з розумінням регіонального самоврядування на рівні областей на Україну [34]. Однак федеративна матерія Росії, що складається з республік і автономних утворень, виявилася, як видається, тим важливим чинником, який вплинув на іншу долю країв, областей.
Характер подальшої еволюції був заданий суверенізації республік, які стимулювали ущемлені в порівнянні з ними у правах краю, області на боротьбу за визнання їх рівноправними з республіками суб'єктами Російської Федерації. Так само як і в республіках, в краях, областях намітилися тенденції формування власної незалежної правового простору. Сплеск порушень законності погрожував розвинутися в серйозні дезінтеграційні процеси, про ймовірність яких свідчили заяви органів влади окремих країв, областей (зокрема, Сибіру і Далекого Сходу) про можливість створення на їх території незалежних республік. Сформована ситуація вимагала знаходження нових форм державних відносин з краями, областями. Таким чином, підписання з даними територіальними утвореннями Федеративного договору стало наслідком тих процесів, які отримали розвиток у Росії до березня 1992р.
З появою Федеративного договору та внесенням змін і доповнень у діяла на той період Конституції РФ краю, області, здавалося, повинні були отримати статус державних утворень на правах суб'єкта федерації. Проте, здається, цього не сталося. В умовах трьох версій Федеративного договору, дуалізму правового положення країв, областей, що задається суперечливістю російського законодавства, вони не тільки не домоглися зрівнювання в правах з республіками, але і не отримали повноцінного статуту суб'єкта федерації. Пошук аналогів у світовій практиці наводить на висновки про те, що за допомогою Федеративного договору краю, області завоювали статус автономних утворень з правами, наявними, зокрема, у обласних автономій таких унітарних децентралізованих держав, як Італія, Іспанія [35].
У юридичній науці висловлюється також інша точка зору. Ряд вчених вважають, що з підписанням Федеративного договору краю, області зберегли статус адміністративно-територіальної одиниці [36]. Навряд чи з цим можна погодитися.
Основні особливості статусу автономного обласного освіти, яка не є суб'єктом федерації, полягають, думається, в наступному. З одного боку, регіональним утворенням надається широка автономія в управлінні територією і створюються певні юридичні можливості впливу на центральну владу з метою захисту інтересів населення території. З іншого боку, центральна влада зберігає за собою важелі централізованого керівництва і контролю за функціонуванням обласної автономії.
У Росії з підписанням Федеративного договору склалася саме така модель взаємовідносин країв, областей з федерацією. Право країв, областей на автономію забезпечувалося цілим рядом прав і гарантій. Вперше Федеративним договором, а потім і змінами та доповненнями у діяла на той період Конституції Росії була розмежована компетенція між органами державної влади Російської Федерації і краю, області [37]. Крайові, обласні Ради народних депутатів отримали право на власне правове регулювання, гарантоване Конституцією РФ, право на видання правових актів з питань спільного ведення до прийняття Основ законодавства РФ. Передбачалося умова узгодження законопроектів з предметів спільного ведення. Важливою гарантією автономії стало закріплення в ст. 84 Конституції РФ вимоги про те, що територія краю, області не може бути змінена без їхньої згоди. За краями, областями було визнано право виступати самостійними учасниками міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків (ст. 84 Конституції РФ).
У той же час у взаєминах федерації з краями, областями збереглися елементи централізованого керівництва, притаманні унітарній державі. Зокрема, в Конституції та законодавчих актах РФ, актах президента РФ досить детально регулювалися організаційні основи діяльності обласних органів влади та управління. Якщо з республіками в складі РФ відносини в сфері законотворчості будувалися на федеративної основі, то над правотворчеством країв, областей зберігався режим спеціального контролю. В, Конституції РФ передбачалося право скасування незаконних актів крайових, обласних органів влади та управління відповідно щодо перших - Верховною Радою РФ і друге - президентом і Радою Міністрів - урядом РФ (ст. 109,128, Конституції РФ). Був закріплений порядок реєстрації Президією Верховної Ради РФ основних установчих актів - статутів країв, областей (ст. 4 3акону про крайовому, обласному Раді народних депутатів і крайової, обласної адміністрації).
Таким чином, з підписанням Федеративного договору в Росії склалася така модель взаємовідносин федерації з краями, областями, при якій останнім надавалася можливість розвиватися лише в рамках територіального утворення на правах автономії.
Вимоги країв, областей щодо вирівнювання в правах з республіками в період підготовки і прийняття нової конституції Російської Федерації Модель обласної автономії не могла задовольнити краю, області по ряду причин. Основна з них, як видається, була зумовлена загостренням соціально-економічної кризи та нестабільністю політичної ситуації в центрі. У цих умовах краях, областям потрібні були гарантії проведення більш самостійної політики, що забезпечує відносну стабільність в регіоні, пом'якшувальною прес реформ і корекційна в інтересах населення не завжди продумані заходи центральної влади. У той час як у країв, областей відсутні такі гарантії, республіки в складі РФ з підписанням Федеративного договору отримали не менше як статус суверенних республік. Це зумовило характер боротьби країв, областей за зрівняння в правах з республіками в ході розгорнувся в Росії процесу підготовки та обговорення нової Конституції. Основні принципові вимоги в цей період зводилися до наступного.
Якщо республіки самостійно визначали модель поділу влади, обирали своїх президентів, формували в парламентах власне, їм підпорядковане уряд, створювали Конституційні і Верховні суди, то краї, області були змушені жити за схемою, суворо прив'язує їх державно-правову політику до політики центру. Нав'язувана зверху система призначення голів виконавчої влади президентом РФ, однозначне визначення в російському законі структури влади та організаційно-правових форм діяльності на рівні краю, області не могли не викликати протидії з боку країв, областей. Відсутність права на самостійне визначення влади не давало можливості в разі незгоди з спускається згори моделлю влади, кандидатурою призначеного глави виконавчої влади робити власний вибір. Ущемлення в правах породила незаконні акції окремих країв і областей в організації представницької та виконавчої влади на території їх відання, у вирішенні кадрових питань [38].
На відміну від республік краю, області не мали права на законотворчу діяльність.
Зафіксоване в п. 2 ст. 7 Протоколу до Договору з органами державної влади країв, областей, міст Москви та Санкт-Петербурга звернення розглянути питання про надання органам державної влади країв, областей права на прийняття законів так і не було прийнято до уваги. У цьому відношенні за своїм статусом краю, області навіть не дотягували до правового положення згаданих вище обласних автономних утворень Італії та Іспанії, якими гарантовано на конституційному рівні право на видання законів.
Суть вимоги країв, областей виражалася не стільки в тому, щоб надати правовим актам країв, областей титул законів. Головна причина незадоволеності полягала в обмежень країв, областей у повноваженнях правового регулювання. Багато законів РФ, що мають принципове значення для проведення реформ у регіонах та захисту прав та інтересів населення, визначали в якості додаткового рівня конкретизації федеральних норм лише закони республік, нічого не згадуючи про правові акти країв, областей. Такими федеральними законами з'явилися, зокрема, закони про власність, про підприємства і підприємницької діяльності, про приватизацію державних і муніципальних підприємств, про приватизацію житлового фонду, про інвестиції та інвестиційної діяльності, про захист прав споживачів, про охорону навколишнього природного середовища, про надра, про плату за землю, про земельну реформу, Земельний кодекс. В результаті, на відміну від республік, краю, області виявилися фактично позбавленими можливості реалізовувати цілий ряд повноважень, закріплених за ними Федеративним договором.
Особливі претензії були у країв, областей у сфері фінансових взаємовідносин з федеральною владою. При відсутності гарантованих фінансових засобів, що дозволяють вирішувати проблеми розвитку території, порушення принципу соціальної справедливості в питаннях їх розподілу в найбільш невигідному становищі виявлялися краю, області. Не зовсім продумана політика дотацій, субсидій і значних пільг республікам, вичікувальна позиція федеральних властей відносно республік, які відмовилися перераховувати податкові надходження до федеральної казни, - все це не могло не викликати протидії з боку країв, областей, за рахунок яких в основному формувалися кошти федерального бюджету [39].
У порівнянні з республіками краю, області були ущемлені і в правах на представництво. За чинної тоді Конституції РФ лише республікам і автономним утворенням гарантувалося конкретне представництво на З'їзді народних депутатів Росії [40], в Раді Національностей Верховної Ради РФ ^. Тільки глави виконавчої влади республік за посадою входили до складу Ради Міністрів - уряду РФ (ст. 123 Конституції РФ).
Отже, до періоду підготовки і обговорення проекту нової Конституції Російської Федерації у країв, областей накопичилися серйозні підстави для висунення вимог щодо вирівнювання в правах з республіками. Невпевненість країв, областей в успішному вирішенні даних проблем у новій Конституції Росії підштовхнуло чималу частину з них на крайні форми боротьби за придбання статусу повноцінного суб'єкта Російської Федерації. Так, саме в цей період дані державно-територіальні утворення реально використовували крайню форму боротьби - «республіканізацію» [41]. Краї, області приєдналися до бюджетно-фінансової війни з центром, ініційованої республіками, проявляючи тут особливу організованість [42]. Прохолодне ставлення крайових, обласних Рад народних депутатів до Ради федерації, освіченій в той період при президенті Росії, до проекту нової Конституції Росії свідчило про їх недовіру до федеральної влади. Окремі краю, області, використовуючи похитнуло, центру, стали потихеньку пробивати собі немислимі раніше пільги і блага.
Коли до вересня 1993 р. в Росії була створена ситуація некерованості, стало більш ніж очевидно, що успіх конституційної реформи неможливий без вирішення проблеми рівності суб'єктів Російської Федерації. І в цьому зв'язку природний сьогодні питання, чи дійсно нова Конституція Росії зняла джерела конфліктності між федерацією і краями, областями.
[1] РГ. 1996.13января.
[2] РГ. 1996.15февр.
[3] Коментар до конституції Російської Федерації. М., 1996. С. 276.
[4] РГ. 1995.14 дек.
[5] ВВС. 1992. № 28. Ст. 1618.
[6] Коментар до конституції Російської Федерації. М., 1996. С. 280.
[7] Про зміцнення Російської держави (основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики): послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів. - Росс. Газ., 1994.25 лют.
[8] Див, наприклад: Конституційне нараду: Інформаційний бюлетень. М.. 1993. № 3. с. 9 та ін
[9] Див, наприклад: Філімонов В. Г. Освіта і розвиток РРФСР. М., 1963. с. 217-219, Халілов Л. М. РРФСР - соціалістична федеративна держава. Казань. 1967. с. 100-102. Железнов Б. Л. Компетенція РРФСР і її суб'єктів. Казань. 1974, с. 7 та ін
[10] Крилов Б., Михалева Н. Рівні перед державою. - Росс. газ. 1993.9 дек.
[11] Равін С. М. Принцип федералізму в радянському державному праві. Л., 1961. С. 35.
[12] Подібні пропозиції висувалися і раніше (див.. Наприклад: Мамут Л. С. Проект Конституції Російської Федерації: теоретичні посилки. - Рад. Держ. І право. 1991. № 3, с. 9. Філатов С. Конституція як гарант демократії. - Известия. 1993.12 лист.
[13] Філатов С. Конституція як гарант демократії. - Известия. 1993.12 лист.
[14] Карапетян Л. М. Грані суверенітету і самовизначення народів. - Держ. і право, 1993, № 1. С. 15. Умшчш Ч. Ьлсск ч злидні суверенітетів. - Росс. газ., 1993,26 авг.
[15] Там же. с. 15-16.
[16] Умнова І. Блиск і злидні суверенітетів. - Росс. газ., 1993.26 авг.
[17] Ржевський В. А. Про юридичною природою форм нового Співдружності Незалежних Держав. Держ. і право. 1992, № 6, с. 31,32 ..
[18] Радянський федералізм / Під загальною ред. М. О. Рейхеля. М.-Л., 1930. С. 35.
[19] Маркс К., Енгельс Ф. Соч. 2-е изд., Т. 4. с. 465. т. 22. С. 238: т. 31. С. 318 і ін
[20] Про «втрачених» територіальних можливості радянської федерації і раніше говорилося в літературі (див.: наприклад: Ржевський В. А. Ідеї марксизму про форми національно-державного устрою і сучасність. - Известия СКНЦ ВШ: Громадські науки, 1983, Л. 1, с. 27).
[21] Синюков В. Н. Про форму федерацні в Росії. - Держ. і право, 1993. № 5. с. 35.
[22] Кім А. І. До питання про державно-правову природу РС'ФСР. - Правознавство, 1960, № 1. С. 26 -. 33.
[23] Пєчєнєв В. В. У чому гордість великороса. Рос. газ. 1993.1 дек.
[24] Синюков В. М. Указ. соч. - Держ. і право, 1993, № 5. с. 29.
[25] Там же. с. 30.
[26] Ржевський В. А. Територіальна організація Радянської держави. Саратов. 1966. С. 55 - 57,100-107.
[27] Синюков В. М. Указ. соч., с. 31.
[28] Умнова І. Кому творити закони. - Росс. газ., 1994.25 січня.
[29] Див, зокрема: постанова ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР «Про підвищення ролі і посилення відповідальності Рад народних депутатів ...» від 25 липня 1986 р.; постанову ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР по питань радикальної реформи управління від 17 липня 1987
[30] За 1990-1991 рр.. було оголошено 12 СЕЗ. Серед них - Алтайський край, Новгородська, Кемеровська. Читинська, Калінінградська і інші області.
[31] Див, наприклад: розпорядження Голови Верховної Ради РРФСР «Про господарсько-правовий статус вільної економічної зони в Калінінградській області» від 3 червня 1991 р.; розпорядження Голови Верховної Ради РРФСР «Про першочергові заходи щодо розвитку вільних економічних зон в Кемеровській, Новгородській областях та м. Виборзі Ленінградської області »від 9 липня 1991
[32] Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР, 1990, № 16, ст. 267.
[33] Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РРФСР, 1992, № 13, ст. 663. "
[34] Відповідно до Закону про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування від 26 березня 1992 р. область, так само як і райони, складають територіальну основу регіонального самоврядування (див.: Відомості Верховної Ради України, 1992. № 26, ст. 387; 1993, № 19. ст. 199). Роль, відведена на Україну обласним органам влади та управління, значною мірою зв'язується з виконанням функції сполучної ланки між центральною владою ч органами місцевого самоврядування. Це зумовлює особливість правового становища глави обласної адміністрації, який одночасно виконує функції представника президента України. Слід зазначити, що вченими і політиками Україні висловлюються пропозиції про підвищення статусу області та визнання її як державно-територіальної одиниці (див.. Наприклад: Плющ І. С. Концептуальні засади управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції «Актуальні проблеми управління територіями в Україну ». - Голос України. 1992,28 лист.).
[35] Як відомо, в Італії та Іспанії вперше була застосована модель, що передбачає надання автономії не просто окремих регіонах, а всім територіальним утворенням одного рівня. Цікаво, що ця модель державного устрою була обрана в країнах, в яких тривалий період існував суворо централізований режим і зберігалися диспропорції соціально-економічного розвитку, партикуляризм регіонів (див.: Держава, право і міжнаціональні відносини в країнах Західної демократії. М., 1993, с. 55).
[36] Сінюкон В. Н. Про форму федерації в Росії. - Держ. і право, 1993. № 5. с. 29: Козлов Ю. М. Виконавча влада: муніципальний рівень. - Вісник МГУ. Сер. «Право», 1993. № 2, с. 16.
[37] Гарантування на конституційному рівні самостійної компетенції є одним з основних показників особливого статусу автономних утворень. Зокрема, в Конституціях Італії та Іспанії чітко розмежовуються питання ведення держави і автономних утворень, дається конкретний перелік повноважень органів влади обласних автономій (див.: Італія. Конституція і законодавчі акти. М., 1988. Іспанія. Конституція і законодавчі акти. М. , 1982).
[38] виник в цей період феномен Челябінського двовладдя свідчив про придбання протистоянням затяжного характеру. В умовах діючої державно-правової системи жоден спосіб врегулювання, включаючи рішення Конституційного суду РФ, не дозволяв знімати конфлікт: чиї ж повноваження слід вважати легітимними в Челябінській області голови адміністрації, призначеного президентом РФ, або того, хто обраний в якості голови адміністрації населенням області (див., наприклад: Миколаїв В. Челябінське протистояння. - Росс. газ., 1993.11 авг.; Галкін Г. Опозиція в Челябінську має намір взяти владу силою. - Известия, 1993.2 серпня.).
[39] Так, за підсумками перерозподілу коштів між бюджетами різних рівнів за 1992 р. всі республіки, за винятком Чувашії і Мордовії, виплатили до федерального бюджету податків менше, ніж отримали коштів з них (див.: Широбоков В. Податкова війна регіонів з Центром загрожує Росії розвалом. - Фінансові известия, 1993. № 60,2430 дек.).
[40] Передбачалося обрання але 4 депутати від кожної республіки за національно-територіальними округами (ст. 105 Конституції РФ). Передбачалося обрання по 3 депутати від кожної республіки (ст. 107 Конституції РФ).
[41] Процес республіканізаціі, що з'явився спочатку в легітимних формах, вийшов потім за рамки законності. Якщо Вологодська область, а також до жовтневих подій 1993 р. Свердловська область, скориставшись ст. 70 Конституції РФ, чекали рішення вищого законодавчого органу РФ про їх перетворення на республіки, то згодом, як відомо, Свердловська область в односторонньому порядку 27 жовтня 1993 офіційно проголосила себе республікою Уральської (див.: Конституція Уральської Республіки, прийнята 27 жовтня 1993 на сесії Свердловського обласної Ради народних депутатів двадцять першого скликання. - Єкатеринбурзькі відомості. 1993.30 жовтня.)
[42] Мається на увазі ультиматум Верховній Раді РФ і Міністерству фінансів РФ голів Рад народних депутатів країв, областей у серпні 1993р. (Див.: Зенков В. Ультиматум тридцяти двох. - Росс. Газ., 1993,26 серпня.)